Prescrição no processo administrativo disciplinar: prazos, contagem e a regra dos 140 dias

A Administração não pode punir o servidor a qualquer tempo. A pretensão de aplicar penalidade disciplinar tem prazo, e, ultrapassado esse prazo sem decisão, a punição não pode mais ocorrer. O tema costuma ser tratado como detalhe técnico, mas é frequentemente decisivo: processos que se arrastam por anos, apurações reabertas depois de muito tempo e sindicâncias que demoram a virar processo formal são situações em que a prescrição pode extinguir a acusação por inteiro.

Este texto explica quais são os prazos previstos no artigo 142 da Lei 8.112/1990, a partir de que momento a contagem começa, o que acontece quando o processo é instaurado, a regra dos 140 dias consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça e a situação particular em que a mesma conduta também é crime. Também trata da diferença entre a prescrição e as nulidades processuais e da inexistência, no regime federal, da chamada prescrição intercorrente.

O que é a prescrição da pretensão disciplinar

A prescrição disciplinar é a perda, pelo decurso do tempo, do poder da Administração de aplicar a penalidade ao servidor. Ela decorre da segurança jurídica e da vedação de que a pessoa fique indefinidamente sujeita a uma acusação. Reconhecida a prescrição, o processo deve ser encerrado sem punição, ainda que a comissão entenda que a infração ocorreu.

A prescrição atinge a pretensão punitiva, ou seja, o direito de punir considerado antes da decisão final. Não se confunde com a prescrição de eventuais efeitos patrimoniais, como o ressarcimento ao erário, que segue regras próprias e, em certas hipóteses, é imprescritível.

Os prazos do artigo 142 da Lei 8.112

O prazo prescricional não é único. Ele varia conforme a penalidade que, em tese, seria cabível para a infração apurada. No regime federal, o artigo 142 estabelece:

O parâmetro é a infração e a pena a ela abstratamente correspondente, não a pena que a comissão decidiu propor ao final. Se a conduta apurada, por sua natureza, admite no máximo suspensão, o prazo é de dois anos, ainda que a portaria de instauração tenha cogitado penas mais graves.

Quando o prazo começa a correr

O prazo de prescrição começa na data em que o fato se tornou conhecido pela autoridade competente para instaurar o processo. Não é a data em que a irregularidade ocorreu, nem a data em que qualquer chefia soube dela, mas o momento em que a autoridade com poder de determinar a apuração tomou ciência.

Esse ponto tem consequências práticas relevantes. Fatos antigos, revelados anos depois por auditoria, denúncia ou outro processo, podem ainda ser apurados se a autoridade competente só teve conhecimento recentemente. Por outro lado, quando há registro de que a autoridade sabia do fato há muito tempo e nada fez, o servidor pode sustentar que o prazo já estava em curso. Quem recebeu uma notificação de sindicância sobre fatos antigos deve verificar essa data de conhecimento desde o início.

O efeito da instauração: interrupção e a regra dos 140 dias

A abertura de sindicância ou de processo administrativo disciplinar interrompe a prescrição. A dúvida sempre foi: por quanto tempo. O Superior Tribunal de Justiça pacificou a questão na Súmula 635, segundo a qual os prazos do artigo 142 iniciam na data de conhecimento do fato pela autoridade competente, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido, seja sindicância ou processo disciplinar, e voltam a fluir por inteiro após decorridos 140 dias da interrupção.

Esse período de 140 dias corresponde ao prazo máximo que a Administração tem para concluir e julgar o processo, somando o prazo de instrução, a prorrogação admitida e o prazo para julgamento. Passados os 140 dias, a prescrição volta a correr, e desta vez pelo prazo integral, contado do zero. Assim, em uma infração punível com demissão, a Administração dispõe, na prática, do prazo de instauração mais 140 dias mais um novo período de cinco anos. Se, mesmo com essa contagem, a decisão não vier, a prescrição se consuma.

Quando a infração também é crime

Há uma regra especial para quando a mesma conduta que configura infração disciplinar também é definida como crime. Nesse caso, o artigo 142 determina que se aplicam os prazos de prescrição previstos na lei penal, que costumam ser mais longos e são graduados conforme a pena máxima do delito.

A aplicação dessa regra gera discussão. Parte da jurisprudência entende que o prazo penal incide independentemente de existir ação penal em curso, bastando que a conduta, em abstrato, corresponda a um tipo penal. Outra linha exige a efetiva instauração da persecução criminal. Por isso, a verificação de que a conduta imputada tem ou não natureza penal, e qual seria o prazo correspondente, deve ser feita com atenção às particularidades do caso.

Prescrição e nulidade do processo instaurado fora do prazo

Prescrição e nulidade são defesas distintas, embora possam aparecer juntas. A prescrição extingue a pretensão de punir pelo tempo decorrido. A nulidade decorre de vício no procedimento, como cerceamento de defesa ou comissão irregular, e é tratada no conteúdo sobre as nulidades do processo disciplinar.

Quando o processo é instaurado depois de já consumada a prescrição, o vício é de mérito: não há mais o que apurar, e a decisão que aplicar penalidade será ilegal. Quando o processo começa dentro do prazo, mas se arrasta além do que a Súmula 635 admite, a prescrição pode se consumar no curso da tramitação, e a penalidade eventualmente aplicada também será inválida.

Prescrição intercorrente: existe no PAD?

Prescrição intercorrente é a que ocorreria pela paralisação do processo já em andamento, por prazo relevante, sem impulso. No processo administrativo disciplinar federal, o Superior Tribunal de Justiça não reconhece essa modalidade autônoma. O que existe é o mecanismo da Súmula 635: a interrupção pela instauração e a retomada da contagem após os 140 dias.

Há uma lei que trata de prescrição intercorrente para sanções administrativas federais, a Lei 9.873/1999, mas ela rege a ação punitiva da Administração no exercício do poder de polícia, e não o poder disciplinar sobre servidores. Confundir os dois regimes é erro comum. No PAD, a régua é o artigo 142 combinado com a Súmula 635.

Servidores de estados e municípios

Os prazos e as regras de contagem descritos são os do regime federal. Estados e municípios têm estatutos próprios, com prazos que podem ser diferentes. Ainda assim, a lógica costuma ser semelhante: prazo graduado pela gravidade da penalidade, início na data de conhecimento pela autoridade competente e algum mecanismo de interrupção pela instauração.

No Estado de Minas Gerais, o servidor civil responde ao processo disciplinar na forma da Lei 869/1952 e das normas complementares, e os prazos prescricionais devem ser buscados nessa legislação. O panorama está no conteúdo sobre o regime disciplinar do servidor estadual de Minas Gerais.

Como a prescrição é reconhecida

A prescrição pode e deve ser reconhecida de ofício pela própria Administração, a qualquer momento do processo, e é uma das primeiras questões que a defesa levanta, já na defesa escrita no processo disciplinar. Quando não é reconhecida na esfera administrativa, a questão pode ser levada ao Judiciário, inclusive por mandado de segurança, já que a análise costuma depender apenas de datas e documentos.

Reconhecida a prescrição, o processo é arquivado sem punição, e a autoridade que deu causa à demora injustificada pode ser responsabilizada. Vale lembrar que a prescrição da pretensão punitiva não impede a discussão sobre a proporcionalidade da penalidade quando a punição, apesar de tempestiva, se mostra excessiva.

Conclusão

A pretensão disciplinar prescreve em prazos graduados pela penalidade em tese cabível: cinco anos para demissão e cassação de aposentadoria, dois anos para suspensão e cento e oitenta dias para advertência. A contagem começa quando a autoridade competente toma conhecimento do fato, é interrompida pela instauração válida e volta a correr por inteiro depois de 140 dias. Quando a conduta também é crime, aplicam-se os prazos penais, com divergência sobre a exigência de ação penal em curso. No regime federal, não há prescrição intercorrente autônoma no PAD.

Como o cálculo depende inteiramente de datas, da natureza da infração e do histórico do processo, a verificação de que a prescrição ocorreu, ou de quando ocorrerá, exige a análise cronológica de cada procedimento à luz do artigo 142 e da Súmula 635 do Superior Tribunal de Justiça.

Perguntas frequentes

Quanto tempo a Administração tem para punir o servidor?

Depende da penalidade em tese cabível: cinco anos quando a infração admite demissão, cassação de aposentadoria ou destituição de cargo em comissão; dois anos quando admite suspensão; cento e oitenta dias quando admite apenas advertência.

A partir de quando esse prazo começa a contar?

Da data em que o fato se tornou conhecido pela autoridade competente para instaurar o processo, e não da data em que a irregularidade ocorreu nem da data em que qualquer chefia soube dela.

Abrir o processo interrompe a prescrição para sempre?

Não. A instauração interrompe a prescrição, mas, segundo a Súmula 635 do STJ, o prazo volta a correr por inteiro depois de 140 dias, que é o tempo máximo para concluir e julgar o processo. Se a decisão não vier, a prescrição pode se consumar no curso do processo.

Fatos muito antigos ainda podem ser apurados?

Podem, se a autoridade competente só teve conhecimento deles recentemente. O que impede a apuração é o decurso do prazo prescricional contado a partir desse conhecimento, não a simples antiguidade do fato.

Se a conduta também é crime, o prazo muda?

Sim. Nesse caso, aplicam-se os prazos de prescrição da lei penal, em geral mais longos. Há divergência sobre a necessidade de existir ação penal em curso para que esse prazo seja utilizado.

Existe prescrição intercorrente no processo disciplinar?

No regime federal, o STJ não reconhece prescrição intercorrente autônoma no PAD. O controle do tempo é feito pela regra da Súmula 635. A Lei 9.873/1999, que prevê prescrição intercorrente, aplica-se ao poder de polícia, não ao poder disciplinar sobre servidores.

A prescrição precisa ser alegada pela defesa?

É recomendável alegá-la o quanto antes, mas a prescrição pode e deve ser reconhecida de ofício pela Administração a qualquer tempo. Não reconhecida na via administrativa, pode ser discutida no Judiciário, inclusive por mandado de segurança.