Fui notificado em uma ação de improbidade administrativa: o que fazer

Receber a citação em uma ação de improbidade administrativa costuma causar apreensão imediata, e com razão: trata-se de uma ação judicial cujas sanções incluem a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, o pagamento de multa civil, a proibição de contratar com o poder público e o ressarcimento integral do dano, quando houver. Ao mesmo tempo, a citação não é uma condenação, e a legislação, depois da Lei nº 14.230/2021, passou a exigir requisitos mais estritos para que a punição ocorra. O que você faz no prazo de defesa é determinante.

Este texto trata do que fazer diante da citação. Para entender o que é a improbidade administrativa, quais são as suas modalidades e o que exatamente mudou com a Lei nº 14.230/2021, consulte o conteúdo sobre improbidade administrativa e suas consequências. Aqui, o foco é o procedimento, os prazos e as providências.

A ação de improbidade é judicial e cível

Diferente do processo administrativo disciplinar, que tramita dentro do órgão, a ação de improbidade tramita perante o Poder Judiciário, pela Justiça comum — estadual ou federal, conforme o ente lesado. Segue o procedimento comum do Código de Processo Civil, com as regras próprias da Lei nº 8.429/1992. Não há foro por prerrogativa de função nessa ação: ela é julgada em primeira instância.

Podem figurar como réus os agentes públicos de qualquer nível — incluindo, em regra, os agentes políticos — e também os particulares, pessoas físicas ou jurídicas, que tenham concorrido para o ato ou dele se beneficiado. Empresas contratadas pelo poder público, portanto, podem ser rés em ação de improbidade.

Quem propôs a ação contra você

Após o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.042 e 7.043 pelo Supremo Tribunal Federal, ficou assentado que a ação de improbidade pode ser proposta tanto pelo Ministério Público quanto pela pessoa jurídica de direito público lesada — é a chamada legitimidade concorrente e disjuntiva. Identificar quem é o autor importa para a estratégia, inclusive para a eventual celebração de acordo.

O ponto central da sua defesa: a exigência de dolo

A Lei nº 14.230/2021 estabeleceu que a improbidade administrativa exige dolo — a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito descrito na lei. Não basta a ilegalidade do ato, não basta o erro, não basta a culpa. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156 e 7.236 e ao fixar a tese do Tema 1.199 da repercussão geral, confirmou a necessidade de comprovação do elemento subjetivo — o dolo — para a caracterização do ato ímprobo.

Na prática, isso significa que a defesa deve enfrentar diretamente a acusação de dolo: demonstrar que a conduta, ainda que se admita alguma irregularidade, decorreu de interpretação razoável da norma, de orientação técnica ou jurídica do próprio órgão, de erro escusável, de ausência de proveito pessoal, de contexto de urgência ou de divergência administrativa legítima. A distinção entre o gestor que erra e o gestor que age de má-fé é o eixo de quase toda defesa em improbidade.

Quanto ao momento dos fatos, o Supremo definiu, no Tema 1.199, que a revogação da modalidade culposa da improbidade não retroage para atingir condenações já transitadas em julgado nem a execução de penas, mas se aplica aos atos culposos praticados na vigência da lei anterior que ainda não tenham condenação definitiva. Os novos prazos de prescrição, por sua vez, não retroagem.

As modalidades e as sanções

A lei descreve três grupos de atos de improbidade: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam dano ao erário (artigo 10) e os que violam princípios da Administração (artigo 11), este último com rol taxativo depois da reforma. A defesa precisa identificar com precisão qual grupo e qual conduta específica lhe são imputados, porque os requisitos e as sanções variam.

As sanções do artigo 12 — perda da função, suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar e ressarcimento do dano — não são aplicadas de forma automática nem cumulativa por padrão. O juiz deve dosá-las de acordo com a gravidade do fato, a extensão do dano e o proveito obtido, e fundamentar a escolha. A discussão sobre a proporcionalidade das sanções é parte legítima da defesa, mesmo quando o ato é reconhecido.

O procedimento e os prazos

A petição inicial da ação de improbidade deve, hoje, individualizar a conduta atribuída a cada réu e indicar o dolo, sob pena de rejeição. Ao recebê-la, o juiz decide de forma fundamentada sobre o prosseguimento. O réu é citado para apresentar contestação no prazo legal, e é nessa peça que se concentram as teses de defesa — preliminares processuais, ausência de dolo, inexistência de dano, interpretação razoável da norma, prescrição, desproporcionalidade das sanções.

Perder o prazo de contestação, ou apresentá-la sem a análise integral da petição inicial e dos documentos, é a decisão mais prejudicial nessa fase. A leitura completa dos autos — inclusive dos processos administrativos, pareceres e notas técnicas que embasaram a conduta questionada — é o ponto de partida da defesa.

Indisponibilidade de bens

O autor da ação pode requerer a indisponibilidade dos bens do réu para garantir o ressarcimento do dano e o pagamento da multa. A Lei nº 14.230/2021 restringiu essa medida: ela deve se limitar ao valor do dano somado ao da multa, não pode recair sobre valores destinados à subsistência e depende da demonstração de risco concreto à efetividade do processo. O Superior Tribunal de Justiça já se pronunciou, em julgamento de recursos repetitivos, sobre a aplicação das novas regras de indisponibilidade às ações em curso. Se houver decisão de bloqueio de bens, ela pode e deve ser impugnada quando extrapola esses limites.

O acordo de não persecução cível

A lei admite o acordo de não persecução cível, que pode ser celebrado com o Ministério Público ou com a pessoa jurídica lesada, em qualquer fase do processo, e depende de homologação judicial. O acordo pode prever o ressarcimento do dano, o pagamento de multa e outras condições, e é uma alternativa a ser avaliada conforme a força das provas e o risco de condenação. A decisão de propor ou aceitar um acordo tem reflexos que precisam ser dimensionados, inclusive quanto às demais esferas de responsabilização.

Improbidade, processo disciplinar e crime: três esferas independentes

O mesmo fato pode dar origem a três apurações paralelas: a ação de improbidade (cível), o processo administrativo disciplinar no órgão e a ação penal, quando a conduta também é crime. As instâncias são, em regra, independentes: a absolvição em uma não implica automaticamente a absolvição nas outras. Há exceções relevantes — a absolvição criminal por negativa de autoria ou por inexistência do fato repercute nas demais esferas. Quando existe processo disciplinar em curso pelo mesmo fato, a defesa nas duas frentes deve ser coordenada. O funcionamento do processo disciplinar está no guia completo do processo administrativo disciplinar.

Prescrição

A pretensão de aplicação das sanções por improbidade prescreve em oito anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de condutas permanentes, do dia em que a conduta cessou. Há, ainda, a prescrição intercorrente, que pode extinguir a pretensão quando o processo permanece paralisado por período relevante. A verificação da prescrição — do fato e intercorrente — é uma das primeiras análises da defesa.

O que fazer nos primeiros dias

obtenha cópia integral da petição inicial e de todos os documentos que a acompanham;
identifique a modalidade imputada (artigo 9º, 10 ou 11), a conduta específica e em que consiste o dolo alegado;
levante a documentação do ato questionado: processos administrativos, editais, pareceres jurídicos e técnicos, atas, notas de empenho, ordens superiores, orientações de órgãos de controle;
verifique as datas relevantes para a análise da prescrição;
não preste declarações, não assine termos e não procure outros réus para “alinhar versões” antes da análise técnica;
se houver processo disciplinar ou investigação criminal pelo mesmo fato, reúna também essa documentação, para que a defesa seja coordenada;
observe rigorosamente o prazo de contestação.

Quando procurar um advogado especializado

A defesa em ação de improbidade exige a análise da petição inicial e de todo o acervo probatório, a construção da tese sobre a ausência de dolo, a verificação da prescrição, a impugnação de eventual indisponibilidade de bens, a avaliação sobre acordo e a coordenação com as demais esferas de responsabilização. A assistência de um advogado especializado em Direito Administrativo é especialmente indicada quando as sanções em risco incluem a perda da função ou a suspensão dos direitos políticos, quando há bloqueio de bens, quando o mesmo fato gera processo disciplinar ou criminal e quando o réu é gestor público, agente político ou empresa contratada. O escritório Marinho Marques Advogados Associados atua na defesa de agentes públicos e de terceiros em ações de improbidade administrativa.

Conclusão

A citação em ação de improbidade abre um prazo curto para uma defesa que precisa enfrentar, sobretudo, a acusação de dolo — porque, depois da Lei nº 14.230/2021 e da confirmação pelo Supremo Tribunal Federal, sem a prova do elemento subjetivo não há improbidade. A defesa também discute a existência de dano, a proporcionalidade das sanções, a prescrição e, quando cabível, os limites da indisponibilidade de bens. Diante da citação, as providências imediatas são obter os autos completos, identificar com precisão a conduta imputada, reunir a documentação do ato e não perder o prazo de contestação.

Perguntas frequentes

A ação de improbidade é um processo administrativo?

Não. É uma ação judicial de natureza cível, que tramita na Justiça comum e segue o procedimento comum do Código de Processo Civil, com as regras próprias da Lei nº 8.429/1992. É julgada em primeira instância, sem foro por prerrogativa de função.

Posso ser condenado por improbidade se só houve ilegalidade, sem má-fé?

Depois da Lei nº 14.230/2021 e da confirmação pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 e ADIs 7.156 e 7.236), a improbidade exige dolo. A ilegalidade sem a vontade de alcançar o resultado ilícito, o erro e a culpa não bastam para a condenação.

Empresa pode ser ré em ação de improbidade?

Sim. Particulares, pessoas físicas ou jurídicas, que concorreram para o ato ou dele se beneficiaram podem figurar como réus, ao lado do agente público.

Meus bens podem ser bloqueados?

A indisponibilidade de bens pode ser decretada para garantir o ressarcimento e a multa, mas limitada a esse valor, sem alcançar recursos de subsistência e mediante demonstração de risco concreto. Bloqueios que extrapolam esses limites podem ser impugnados.

Existe possibilidade de acordo?

Sim. O acordo de não persecução cível pode ser celebrado com o Ministério Público ou com a pessoa jurídica lesada, em qualquer fase, e depende de homologação judicial. A conveniência do acordo depende da força das provas e do risco de condenação.

Respondo também a processo disciplinar pelo mesmo fato. As defesas são separadas?

As esferas são independentes, mas as defesas devem ser coordenadas, porque as provas e as teses se comunicam. A absolvição criminal por negativa de autoria ou por inexistência do fato repercute nas demais esferas.