Princípio da Proporcionalidade no PAD: Como Contestar Punição Desproporcional

A Punição Não Pode Ser Maior do Que o Erro

Um servidor com vinte anos de carreira limpa comete uma irregularidade administrativa isolada e recebe demissão. Outro, com histórico funcional problemático e dano concreto ao erário, recebe apenas suspensão. Situações como essas não são incomuns no serviço público — e em muitas delas há fundamento jurídico sólido para contestação.

O princípio da proporcionalidade é um dos pilares do direito administrativo sancionador. Ele determina que a punição aplicada ao servidor deve ser adequada, necessária e proporcional em sentido estrito à infração cometida. Quando a Administração descumpre essa exigência, o ato punitivo é ilegal e pode ser anulado administrativamente ou judicialmente.

Mas a proporcionalidade no PAD não é uma carta branca. Há situações em que o argumento não funciona, e entender essa diferença é tão importante quanto saber usá-lo onde ele se sustenta.

A Base Legal: Onde a Proporcionalidade Está Prevista

O princípio da proporcionalidade no processo administrativo disciplinar tem ancoragem em dois níveis normativos.

No nível federal infraconstitucional, o art. 128 da Lei 8.112/1990 é o dispositivo central. Seu texto é direto: “Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.” O parágrafo único completa: “O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.”

No nível da lei geral do processo administrativo, o art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei 9.784/1999 — aplicável também aos processos disciplinares federais — exige que a atuação da Administração observe a “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.”

Para servidores estaduais de Minas Gerais, o mesmo princípio opera com base na Lei Estadual nº 869/1952 e nas normas que regem o processo disciplinar em cada Poder e órgão, sendo a proporcionalidade igualmente reconhecida como princípio implícito no ordenamento jurídico constitucional.

Para servidores municipais, o estatuto local disciplina o procedimento, mas o princípio da proporcionalidade, por decorrer diretamente da Constituição Federal e do Estado de Direito, é aplicável a todos os entes.

O Mapa das Penalidades: Do Que se Fala Quando se Fala em Dosimetria

A Lei 8.112/1990 prevê, no art. 127, o rol taxativo das penalidades disciplinares: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e destituição de função comissionada.

Cada penalidade tem um campo de incidência definido em lei. A advertência aplica-se às infrações mais leves (art. 129). A suspensão aplica-se às infrações de gravidade intermediária e às reincidências (art. 130). A demissão é reservada às hipóteses taxativas do art. 132, que incluem crime contra a administração pública, abandono de cargo, improbidade administrativa, aplicação irregular de dinheiro público, revelação de sigilo, acumulação ilegal de cargos e valimento do cargo para obter proveito pessoal, entre outras.

O argumento de proporcionalidade tem funcionamento distinto dependendo de em qual dessas faixas a punição se insere. Para advertência e suspensão, há margem discricionária real — e o art. 128 da Lei 8.112 é o instrumento para questionar o excesso. Para a demissão, a questão é mais complexa.

A Súmula 650 do STJ e Seus Limites: O Que Diz e o Que Não Diz

Em 22 de setembro de 2021, a Primeira Seção do STJ aprovou a Súmula 650: “A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caracterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990.”

Esse enunciado é frequentemente mal compreendido como uma vedação absoluta ao argumento de proporcionalidade nos casos de demissão. Não é isso que ele diz. O que a Súmula 650 estabelece é que, uma vez caracterizada a conduta como enquadrável no art. 132, a autoridade não tem discricionariedade para aplicar pena mais branda. A demissão, nesse caso, é ato vinculado.

O ponto crítico — e que a Súmula não elimina — está justamente na caracterização da conduta. A proporcionalidade migra do campo da dosimetria da pena para o campo da subsunção: a disputa não é mais “a demissão foi excessiva para essa infração”, mas “a conduta do servidor realmente se enquadra no art. 132, ou foi incorretamente tipificada pela comissão?”

O Judiciário, mesmo diante da Súmula 650, pode e deve controlar a proporcionalidade na subsunção. Se a conduta apurada, à luz das circunstâncias concretas, não configura genuinamente a hipótese demissória imputada, a aplicação da demissão é ilegal — não por excesso na dosimetria, mas por erro na tipificação.

Onde a Proporcionalidade Funciona Como Argumento de Defesa

Compreendido esse quadro, é possível mapear com precisão as situações em que o argumento de desproporcionalidade tem força jurídica real:

1. Punição dentro das faixas de advertência e suspensão

Aqui o art. 128 da Lei 8.112 opera em sua plenitude. O servidor que recebe suspensão de 90 dias por infração que, pelas circunstâncias, mereceria advertência; ou o servidor sem antecedentes que recebe suspensão longa por conduta isolada sem dano ao serviço — esses têm base sólida para questionar a proporcionalidade da penalidade. A comissão e a autoridade julgadora devem motivar a escolha entre os graus de penalidade disponíveis, e a ausência de fundamentação adequada ou a manifesta desproporção constituem vícios de legalidade.

2. Enquadramento indevido em hipótese demissória

É a hipótese mais relevante. Se a comissão imputou ao servidor conduta tipificada no art. 132, mas as provas e as circunstâncias não sustentam esse enquadramento com a robustez exigida, a defesa pode contestar a subsunção. O STJ é pacífico no sentido de que, para condutas que importem em demissão, é necessária prova convincente e inequívoca — indícios não são suficientes para a penalidade capital do serviço público.

3. Desídia sem reiteração ou sem consequências graves

O STJ tem entendimento consolidado de que a desídia — conduta negligente no exercício das funções, tipificada no art. 117, XV, c/c art. 132, XIII da Lei 8.112 — só justifica demissão quando há comportamento reiterado ou quando as consequências são graves. Uma conduta isolada de negligência, sem dano relevante ao serviço, não deve ser enquadrada como desídia punível com demissão. Esse é um dos campos em que o argumento de proporcionalidade, operando via subsunção, tem produzido maior sucesso nas contestações judiciais.

4. Ausência de dolo

A tipificação de condutas do art. 132 exige, em regra, o elemento doloso. Quando a infração ocorreu por culpa — negligência, imprudência ou imperícia — sem a intenção de prejudicar ou de obter vantagem indevida, a demissão pode ser contestada com o argumento de que o tipo disciplinar não foi preenchido em seu elemento subjetivo. A ausência de dolo não impede qualquer punição, mas pode impedir a aplicação da penalidade mais grave.

5. Proporcionalidade e motivação insuficiente no ato punitivo

O parágrafo único do art. 128 da Lei 8.112 exige que o ato de imposição da penalidade mencione sempre o fundamento legal e a causa da sanção. A decisão que aplica penalidade sem examinar as circunstâncias do caso concreto — sem analisar os antecedentes funcionais, a ausência de dano ao erário, a boa-fé do servidor — é ato administrativo formalmente deficiente, passível de anulação por falta de motivação adequada.

O Que Não Funciona: Os Limites do Argumento

Uma defesa técnica sólida exige clareza sobre o que não sustenta o argumento de proporcionalidade:

Tempo de serviço e bons antecedentes, isoladamente, não atenuam demissão em hipótese do art. 132. O STJ é expresso: infrações graves tipificadas no art. 132 justificam a demissão ainda que o servidor tenha décadas de serviço e histórico funcional impecável. Esses elementos podem influenciar a tipificação — ajudando a afastar o enquadramento demissório em casos limítrofes —, mas não servem por si sós para reduzir a pena quando o enquadramento é correto.

Ausência de prejuízo econômico não afasta a demissão. O STJ também é pacífico nesse ponto: o proveito econômico auferido pelo servidor é irrelevante para a aplicação da penalidade quando a conduta se enquadra em hipótese do art. 132. A demissão não é punição pelo valor do dano, mas pelo tipo de conduta.

A pena sugerida pela comissão não vincula absolutamente a autoridade julgadora. O art. 168 da Lei 8.112 autoriza a autoridade a discordar do relatório final, desde que fundamente sua decisão. A autoridade pode aplicar pena mais grave do que a sugerida pela comissão se as provas dos autos assim indicarem.

Como Contestar: A Estratégia Pela Via Administrativa

A contestação da punição desproporcional começa nos próprios autos do PAD. O servidor indiciado, ao apresentar sua defesa escrita, deve enfrentar tanto a tipificação da conduta quanto a proporcionalidade da pena proposta pela comissão. Os argumentos centrais são:

A ausência de reiteração de condutas: se é uma infração isolada, a defesa deve documentar o histórico funcional positivo e demonstrar que o tipo demissório pressupõe padrão de comportamento que não foi demonstrado.

A ausência do elemento doloso: a defesa deve apresentar as circunstâncias que explicam a conduta sob perspectiva culposa — o erro, a pressão de trabalho, a ambiguidade da norma descumprida — sem que isso configure um pedido de absolvição, mas sim a imputação de conduta culposa punível com pena menos grave.

A insuficiência probatória para o enquadramento grave: a defesa deve apontar que as provas produzidas não são suficientes para a certeza exigida pela jurisprudência do STJ para a aplicação da pena demissória.

A motivação inadequada do ato: mesmo que a comissão recomende a demissão, se o relatório não examina adequadamente as circunstâncias individuais do servidor, essa falha pode ser apontada como vício.

Após o julgamento, o servidor pode interpor pedido de reconsideração à autoridade julgadora e recurso hierárquico à autoridade superior, nos termos dos arts. 107 a 116 da Lei 8.112. Esses recursos não têm efeito suspensivo automático, mas integram o histórico do caso para eventual ação judicial. Veja os fundamentos desses recursos em nosso artigo sobre recurso administrativo no PAD.

Como Contestar: A Via Judicial

O mandado de segurança é o instrumento judicial mais adequado para contestar punição desproporcional no PAD quando o vício é formal e demonstrável por prova documental. O prazo decadencial é de 120 dias contados da ciência do ato punitivo — publicação no Diário Oficial ou notificação pessoal. Veja os fundamentos e os prazos em nosso artigo sobre mandado de segurança contra ato administrativo.

O controle judicial do PAD, conforme jurisprudência consolidada do STJ, alcança a legalidade do procedimento, a adequação da motivação e a proporcionalidade entre a infração e a sanção aplicada. Se a penalidade é manifestamente desproporcional à infração — em especial quando há incorreção na tipificação da conduta —, o Judiciário pode anulá-la.

O STJ tem admitido a intervenção judicial para corrigir a aplicação de pena de demissão em casos de ausência de dolo ou de desproporção evidente entre a conduta e a penalidade, mesmo diante da Súmula 650. O Judiciário não pode reduzir discricionariamente a pena de demissão para suspensão — mas pode anular o ato punitivo quando a tipificação foi errônea ou quando faltou motivação adequada, determinando que novo julgamento seja proferido com a observância da proporcionalidade.

Quando o prazo do mandado de segurança já transcorreu, a via é a ação anulatória de ato administrativo, com prazo prescricional de cinco anos. Essa via permite instrução probatória mais ampla, incluindo perícias e testemunhos, sendo especialmente relevante quando o argumento de defesa depende de elementos que vão além da prova documental. Veja os fundamentos da ação anulatória em nosso artigo sobre ação anulatória de ato administrativo.

Servidores Estaduais e Municipais: O Mesmo Raciocínio, Legislação Diferente

O princípio da proporcionalidade aplica-se a todos os entes federativos por força da Constituição Federal e dos princípios gerais do direito administrativo sancionador. Mas o mapa das infrações e penalidades varia conforme o estatuto de cada ente.

Para servidores do Estado de Minas Gerais, as penalidades disciplinares estão previstas na Lei Estadual nº 869/1952 e nas normas regulamentadoras de cada Poder e carreira. O rol de infrações e penalidades difere da Lei 8.112/1990, e o enquadramento correto depende da identificação precisa da norma aplicável ao servidor em questão.

Para servidores municipais, o estatuto do município é a norma de referência, e os critérios de dosimetria devem ser buscados nessa legislação local. A Súmula 650 do STJ, por referência expressa ao art. 132 da Lei 8.112, aplica-se diretamente apenas aos servidores federais — mas o raciocínio que a sustenta (demissão como ato vinculado quando o tipo legal está preenchido) tem correspondência nos estatutos estaduais e municipais que adotam estrutura semelhante.

O Papel da Defesa Técnica

A contestação da proporcionalidade no PAD exige defesa especializada desde as fases iniciais do processo. Os argumentos mais eficazes são os que identificam com precisão onde o enquadramento foi equivocado, onde a motivação falhou ou onde a prova produzida é insuficiente para a conclusão demissória. Esses argumentos, apresentados com clareza técnica na defesa escrita, criam o registro nos autos que será indispensável para qualquer contestação posterior — administrativa ou judicial.

A estratégia errada é apresentar apenas o argumento genérico de proporcionalidade sem enfrentar o enquadramento legal. A estratégia correta é construir, desde a defesa no PAD, a argumentação de que a conduta não preenche os requisitos da infração imputada, ou de que o elemento subjetivo (dolo) não está demonstrado, ou de que a motivação do ato é insuficiente. Esse trabalho é técnico e exige conhecimento profundo tanto da legislação disciplinar quanto da jurisprudência aplicável.

Para entender os fundamentos do PAD e os principais vícios que podem levar à sua nulidade, consulte nosso guia completo sobre o tema.

Quando Contratar um Advogado Especializado

Procure um advogado especializado em direito do servidor público imediatamente se:

Você foi indiciado em PAD e a comissão está indicando pena de demissão;
Você foi demitido e entende que a conduta apurada não se enquadra no tipo imputado;
A comissão aplicou suspensão de prazo que você considera desproporcional à infração;
O ato punitivo não menciona adequadamente o fundamento legal e as circunstâncias consideradas;
Você é servidor estadual de MG ou municipal e não sabe qual legislação disciplinar rege seu caso.

O escritório Marinho Marques Advogados Associados, com sede em Belo Horizonte e atuação em todo o território nacional, atende servidores públicos federais, estaduais e municipais em defesas em PAD, impugnação de penalidades disciplinares, mandados de segurança e ações anulatórias contra atos punitivos. Entre em contato para uma análise inicial do seu caso.

Perguntas Frequentes

A proporcionalidade pode afastar a demissão prevista no art. 132 da Lei 8.112? Não diretamente, por força da Súmula 650 do STJ (aprovada em 22/09/2021). Uma vez que a conduta seja corretamente tipificada como enquadrável no art. 132, a demissão é ato vinculado e não há margem para dosimetria. O argumento de proporcionalidade, porém, pode funcionar na etapa anterior: demonstrando que a conduta não preenche os requisitos do tipo disciplinar imputado, ou que o elemento doloso não foi provado, o servidor afasta o enquadramento demissório.

O servidor com bons antecedentes pode ser demitido mesmo assim? Sim, segundo a jurisprudência consolidada do STJ. Os bons antecedentes funcionais e o longo tempo de serviço não são suficientes para afastar a demissão quando a conduta é grave e se enquadra em uma das hipóteses do art. 132 da Lei 8.112. Esses elementos são relevantes para discutir o enquadramento em casos limítrofes, mas não funcionam como atenuantes da pena demissória quando o enquadramento é correto.

A comissão pode recomendar suspensão e a autoridade aplicar demissão? Sim. O art. 168 da Lei 8.112 autoriza a autoridade julgadora a divergir do relatório final da comissão, desde que fundamente a divergência. Se as provas dos autos sustentam enquadramento mais grave do que o sugerido pela comissão, a autoridade pode aplicar penalidade mais severa. O inverso também é possível: a autoridade pode aplicar pena menor do que a recomendada pela comissão, desde que justifique.

É possível contestar a proporcionalidade na suspensão? Sim, e com mais margem do que na demissão. Para as penalidades de advertência e suspensão, o art. 128 da Lei 8.112 opera em sua plenitude, exigindo que a autoridade considere a natureza e gravidade da infração, os danos, as circunstâncias e os antecedentes. Uma suspensão longa imposta a servidor primário por infração isolada e sem dano ao serviço pode ser contestada com fundamento direto no art. 128.

O Judiciário pode reduzir a pena de demissão para suspensão? Não diretamente. O Judiciário não substitui o mérito administrativo. O que o Judiciário pode fazer é anular o ato punitivo quando a tipificação foi errônea, a motivação insuficiente ou a prova inadequada, determinando que novo julgamento seja proferido com a observância dos princípios legais. Se o novo julgamento administrativo corrigir o enquadramento, a penalidade resultante pode ser mais branda.

Servidor estadual e municipal: as regras são as mesmas? O princípio é o mesmo — a proporcionalidade é exigência constitucional aplicável a todos os entes. Mas o mapa das infrações e penalidades varia conforme o estatuto de cada ente. A Súmula 650 do STJ se refere expressamente ao art. 132 da Lei 8.112/1990, que é norma federal. Servidores estaduais de MG e municipais precisam ter a proporcionalidade analisada à luz da legislação do ente ao qual estão vinculados.

O que é a desídia e por que ela tem tratamento especial no PAD? Desídia é a conduta reiteradamente negligente no exercício das funções, tipificada no art. 117, XV, da Lei 8.112 como proibição e sancionada com demissão quando grave (art. 132, XIII). O STJ exige, para a demissão por desídia, que haja comportamento reiterado ou que as consequências sejam graves. Uma única conduta omissiva, mesmo que irregular, não configura desídia punível com demissão — o que abre espaço relevante para o argumento de desproporcionalidade via incorreção na subsunção.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e não constitui consultoria jurídica. Para análise do seu caso concreto, consulte um advogado especializado em direito do servidor público.

Thiago Marques de Pádua Terra — OAB/MG 225.725 Marinho Marques Advogados Associados — Belo Horizonte/MG